Ограниченный сверхлимит бюджета

С 1 января 2024 г. вступили в силу Новые правила принятия решений о принятии расходных обязательств федерального бюджета на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств (утв. постановлением Правительства РФ от 29.11.2023 № 2015).

1️⃣До принятия Новых Правил условия и сроки предоставления субсидии определялись исключительно самим КС и никакие иные ограничения не устанавливались.

2️⃣Новые правила становятся единым актом, регулирующим правила принятия решений о сверхлимитах, но одновременно с этим в части КС/СГЧП порядок существенно меняется.

3️⃣Все требования к решению о сверхлимитах автоматически являются и требованиями к решению о заключении КС, т.е. количество требований увеличивается.

4️⃣К старым решениям о заключении КС и их изменениям Новые правила не применяются.

5️⃣До принятия решения о заключении КС необходимо внести изменения в закон о бюджете (бюджетную роспись) и определить источник финансирования с привязкой к госпрограмме (непрограммной деятельности).

6️⃣В текст распоряжения необходимо включить размер безусловных финансовых обязательств концедента.

7️⃣В зависимости от оптимизма в толковании Новых правил возникают дополнительные риски.

Детальный комментарий

Термины и сокращения. Новые правила — Правила, утверждённые ПП РФ от 29.11.2023 № 2015. ЛБО — лимиты бюджетных обязательств. Сверхлимит — срок, превышающий срок действия утверждённых ЛБО. Решение о сверхлимитах — решение Правительства РФ о предоставлении получателю средств федерального бюджета права принимать за счёт средств федерального бюджета расходные обязательства на срок, превышающий срок действия утверждённых ЛБО, путём заключения договора от имени Российской Федерации; принимается в форме правового акта в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ.

Оговорки. (1) Хотя теоретически можно представить конструкцию КС или СГЧП без сверхлимитных обязательств, я презюмирую, что все КС и СГЧП являются сверхлимитными. (2) Под ЛБО понимаю право получателя бюджетных средств принять и исполнить бюджетные расходные обязательства в пределах лимита в денежной сумме не свыше срока действия бюджета. (3) Если вывод одинаков для КС и СГЧП, в тексте упомянут только КС.

1. Цель реформы

Раньше правила принятия решений о сверхлимитах в отношении различных видов договоров содержались в нескольких постановлениях Правительства РФ:

• Правила о заключении госконтрактов, КС и СГЧП (утв. ПП от 26.11.2013 № 1071);
• Правила о заключении соглашений о предоставлении субсидий на осуществление капвложений в объекты федеральной собственности (утв. ПП от 09.01.2014 № 15);
• Правила о заключении договоров о предоставлении субсидий ЮЛ (утв. ПП от 17.10.2017 № 1261).

Разработчики заявляли, что основная цель — консолидация правил в одном НПА и единообразный подход. Старые правила утратили силу, Новые правила становятся единым актом, но одновременно с этим в части КС/СГЧП порядок существенно меняется.

2. Как всё работало для КС раньше?

Закон устанавливает, что субсидии концессионеру предоставляются в сроки и на условиях, предусмотренных в концессионном соглашении (п. 6 ст. 78 БК РФ).

В предыдущих Правилах принятия обязательств сверх ЛБО по концессиям указано, что концессии на такой срок заключаются на основании решения о заключении КС в рамках государственных программ РФ на срок и в пределах средств, которые предусмотрены мероприятиями этих программ (п. 5(1) ПП РФ от 26.11.2013 № 1071).

Но нужно учитывать, что эта норма фактически не действовала. Она соответствовала старой редакции п. 6 ст. 78 БК РФ о том, что решения по концессиям принимаются в соответствии с правилами. В 2017 году этот абзац в Бюджетном кодексе утратил силу (ФЗ от 18.07.2017 № 178-ФЗ).

Следовательно, до принятия Новых правил условия и сроки предоставления субсидии определялись исключительно самим КС, и никакие иные ограничения не устанавливались.

3. Требования к решению о сверхлимитах в Новых правилах

Не принимается отдельного распоряжения «о праве принимать обязательства сверх лимитов» — для КС такое решение принимается в форме решения о заключении КС (п. 4 Новых правил).

Решение должно приниматься с учётом требований к содержанию решения о долгосрочных обязательствах (п. 7 Новых правил) и ограничений на размер средств (п. 8 Новых правил).

Следовательно, все требования к решению о сверхлимитах автоматически являются и требованиями к решению о заключении КС — фактически расширяется перечень условий, включаемых в решение о заключении федерального КС (помимо ч. 2 ст. 21 ЗоКС нужно включать условия, предусмотренные п. 7 Новых правил).

4. К чему Новые правила применяются и не применяются?

Применяются к распоряжениям Правительства РФ о заключении федеральных КС и СГЧП, принимаемым после 1 января 2024 г. (п. 4 Новых правил), и к распоряжениям о внесении изменений в такие соглашения (п. 15 Новых правил).

Не применяются (пятый абзац п. 3 ПП об утверждении Новых правил) к принятым до 1 января 2024 г. распоряжениям Правительства РФ о заключении КС и СГЧП и распоряжениям о внесении изменений в такие соглашения.

5. Требования к содержанию распоряжения о заключении КС (пп. «б», «в» п. 7 Новых правил)

Распоряжение о заключении КС согласно Новым правилам должно содержать:

1) Наименование государственной программы или непрограммного направления деятельности, в рамках которой планируется реализация.

• Оптимистичное толкование — достаточно указать наименование/сферу госпрограммы, даже если проект не включён в госпрограмму, такой госпрограммы не существует, а факт того, что срок действия госпрограммы меньше срока действия соглашения, не влечёт негативных последствий.
• Пессимистичное толкование — на момент согласования распоряжения проект должен быть предусмотрен в госпрограмме, и срок действия госпрограммы должен быть не меньше срока действия КС, и наоборот.

2) Сведения о субсидии:

а) цель предоставления (пример: реализация КС, финансовое участие концедента);

б) наименования получателей субсидии (пример: концессионер);

в) предполагаемый (предельный) размер средств федерального бюджета на финансирование затрат на создание/реконструкцию/эксплуатацию объекта КС и иного имущества в предусмотренные КС сроки, не зависящий от наступления прочих условий, предусмотренных в КС (в том числе порядок его определения при наличии), с распределением по годам предоставления субсидии. Ключевой момент — только в части безусловных обязательств.

• Оптимистичное толкование — предполагаемый (предельный) размер читать как плановый; в случае счётной ошибки приоритет должен отдаваться условиям КС.
• Пессимистичное толкование — предполагаемый (предельный) размер читать как максимальный. В случае счётной ошибки есть риск, что орган, осуществляющий полномочия концедента, откажется от добровольного исполнения в части превышения суммы, указанной в распоряжении, и придётся взыскивать в суде. Из-за того, что требуется указать распределение по годам, вероятность возникновения такого риска существует в каждом году, в котором выплачивается капгрант или плата концедента;

г) срок действия КС или срок, рассчитанный на основании порядка его определения (при наличии). В СГЧП согласно ЗоГЧП может быть указан только порядок определения срока действия соглашения (п. 5 ч. 2 ст. 12 ЗоГЧП). Пессимистичное толкование — в распоряжении необходимо указать срок, посчитанный на основе порядка; в случае счётной ошибки возможен спор относительно срока (особенно опасно для соглашений, где есть обязанность передать объект публичному партнёру).

6. Ограничения на размер средств (п. 8 Новых правил)

Минфин будет вправе отказать в согласовании распоряжения о заключении концессии, если ограничения превышены (п. 9, 11 Новых правил).

• Оптимистичное толкование — ограничения должны толковаться системно с п. 7 Новых правил, и предполагаемый (предельный) размер должен определяться только исходя из размера безусловных обязательств концедента.
• Пессимистичное толкование — ограничение распространяется на весь объём финансового участия концедента: как на безусловные, так и на условные обязательства. Тогда для целей сравнения размер и вероятность реализации условных обязательств будут приниматься за 100%, что может привести к некорректности бюджетного планирования (в госпрограмму должны закладываться излишние средства на покрытие условных обязательств, а определить источник покрытия превышения невозможно из-за недостаточности средств).

Установленные ограничения можно разделить на непреодолимые (требуется строгое соответствие) и преодолимые (требуется дополнительное обоснование).

Непреодолимые ограничения. В течение срока действия закона о бюджете и планового периода (пп. «а») — в данный момент это 2024–2026 гг. — не больше объёма бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели в эти периоды, или сводной бюджетной росписи федерального бюджета. Пессимистичное толкование — сначала под проект должен быть изменён закон о бюджете/внесены изменения в сводную бюджетную роспись, и только потом может быть принято решение о заключении концессии.

Преодолимые ограничения:

1. За пределами планового периода бюджета, но в пределах срока госпрограммы (первый абзац пп. «б»). Если в качестве примера взять госпрограмму «Развитие транспортной системы» (РТС), это 2027–2030 гг. Не больше параметров финансового обеспечения госпрограммы. Оптимистичное толкование — финансирование концедента в такой период не должно превышать суммы финансового обеспечения всех мероприятий госпрограммы за весь период её действия. Пессимистичное толкование — риск, что привязка будет к сумме финансового обеспечения только за пределами планового периода бюджета (для РТС это 2027–2030 гг.) или части госпрограммы (федерального проекта), наиболее подходящей к реализации КС/СГЧП, что существенно снизит потолок.
2. В пределах срока госпрограммы (для РТС — 2024–2030 гг.): по каждому году — не больше финансирования, предусмотренного на реализацию соответствующего мероприятия (результата) структурного элемента госпрограммы в соответствующем году.
3. За пределами срока госпрограммы, но в пределах бюджетного прогноза РФ на долгосрочный период (первый абзац пп. «б»). Для РТС это 2031–2036 гг. (последний бюджетный прогноз утверждён в 2019 году на период до 2036 года). По каждому году — не больше средств финансового обеспечения госпрограммы в последнем году её действия. Оптимистичное толкование — финансирование концедента по каждому году такого периода не должно превышать суммы финансового обеспечения всех мероприятий госпрограммы за последний год её действия (для РТС: платежи в 2031 г. не больше финансового обеспечения всех мероприятий РТС в 2030 г.). Пессимистичное толкование — размер платежей по КС по каждому году не должен превышать суммы финансового обеспечения части мероприятий госпрограммы (федерального проекта), наиболее подходящей к реализации КС/СГЧП, за последний год действия госпрограммы.
4. Если непрограммная деятельность — в пределах срока бюджетного прогноза (пп. «в»), сейчас это 2027–2036 гг.: по каждому году — не больше годового размера средств во второй год планового периода бюджета (т.е. 2026).

7. Как преодолеть ограничения?

Пункт 2 выше преодолевается (второй абзац пп. «б» п. 8) путём представления предложений о перераспределении с иных мероприятий с обязательством недопущения при реализации таких иных мероприятий возникновения кредиторской задолженности и (или) потребности выделения дополнительных ассигнований.

Пункты 1, 3–4 преодолеваются:

• для всех госпрограмм, кроме «Строительства», — отражением в пояснительной записке информации об источниках финансового обеспечения превышения за счёт перераспределения с иных госпрограмм и (или) непрограммных направлений деятельности или выделения дополнительных ассигнований с указанием источника (пп. «г» п. 8);
• для госпрограммы «Строительство» (пп. «д» п. 8): в пределах 5 лет действия госпрограммы — в пределах аналитической информации об оценке финансового обеспечения в соответствующих сферах, в рамках нераспределённого объёма финансового обеспечения либо перераспределения с иных объектов; после 5 лет действия госпрограммы — не больше распределения в трёх последних годах госпрограммы «Строительство».

Пессимистичное толкование — сложно определить, каких обоснований будет достаточно для получения согласования.

8. Порядок согласования проекта распоряжения (п. 10 Новых правил)

Проект распоряжения о заключении КС отправляется на согласование с пояснительной запиской, которая должна содержать:

• а) обоснование необходимости заключения КС со сверхлимитом;
• б) обоснование (расчёт) распределения предполагаемого (предельного) размера средств федерального бюджета для финансирования КС за пределами закона о бюджете (сейчас — с 2027 г. и далее);
• в) информацию о предполагаемых источниках финансового обеспечения финансового участия концедента;
• г) информацию о согласовании распоряжения о заключении КС с субъектом бюджетного планирования, в ведении которого находится ГРБС, ответственным исполнителем госпрограммы и руководителем федерального проекта.

P.S. Комментарий к проекту Правил был на канале осенью 2022 г. — https://t.me/pmgchp/158

---

Впервые опубликовано 17.01.2024 в канале «Правовой мониторинг ГЧП». Пост на Boosty.